UOC Ciudades

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Blog del Máster oficial de Ciudad y Urbanismo

¿De quién es el subsuelo?

3 Junio, 2014

Del dominio público a la explotación privada de las redes de servicios

Por Eduard J. Alvarez Palau y Mireia Hernández.

El subsuelo goza de un indiscutible interés jurídico, social y económico para cualquier Estado. Este interés supone que sea considerado un bien atractivo para numerosos usos potenciales, por lo que conviene que sea ordenado con una legislación lo más detallada posible1. En España contamos únicamente con la regulación de los recursos naturales (minas, acuíferos, etc.) o del patrimonio arqueológico y los tesoros. El resto de múltiples y más cercanos aspectos que caracterizan el subsuelo carecen de una regulación que permita acotar en el presente según las necesidades de futuro, eliminando la concepción del subsuelo como mero asiento de las edificaciones a las que sirve 2.

En la actualidad se estima que el alcance de la propiedad del suelo, en relación al subsuelo, es reconocida por el artículo 350 del Código Civil, donde se específica que no puede superar el límite donde exista un interés razonablemente tutelable del propietario. Por otro lado, según dispone el artículo 8.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo estatal, las facultades urbanísticas del propietario del suelo “alcanzarán al vuelo y al subsuelo sólo hasta donde determinen los instrumentos de ordenación urbanística, de conformidad con las leyes aplicables y con las limitaciones y servidumbres que requiera la protección del dominio público”.

Ambas normativas, se refieren a la propiedad del subsuelo cuando entra en conflicto con el espacio privado del propietario. No abordan sin embargo la complejidad de la propiedad del subsuelo que, en teoría, debería considerarse dentro del dominio público. De este modo, redes como la de alcantarillado, abastecimiento de aguas, abastecimiento de gas, electricidad, teléfono, etc. quedan en una situación de indefinición jurídica. Al ser redes de servicios públicos pertenecen al Estado, sin embargo no siempre es así.

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Figura 1: Sección estructural de una calle tipo donde se observa el trazado de las diferentes redes de servicios. A continuación, fotografías del procedimiento constructivo. Fuente: propia

Desde hace muchos años las administraciones han centrado la gestión del espacio público mayoritariamente en el control del transporte público, las actividades económicas, los espacios de ocio, el tráfico y estacionamiento, etc., dejando en el olvido el control de las redes de servicios que abastecen a las ciudades. Esta gestión ha quedado relegada a las empresas gestoras, que ante la situación se han adueñado progresivamente del espacio público como si de una concesión privada se tratara. Recordemos casos como la empresa de telecomunicaciones Telefónica en España, donde después de la privatización quedó dueña de la red existente, convirtiéndose así en dueña de parte del subsuelo. Lo mismo ocurrió con Endesa, empresa de distribución eléctrica que se adueñó de torres y cables eléctricos tanto aéreos como enterrados. Si la privatización tenía como objetivo abrir la actividad al mercado para que la competencia entre compañías condujera a una reducción de los costes del servicio, como se explica que se otorgara la infraestructura a una de ellas y se permitiera que ésta cobrase peaje al resto por utilizarla?

Esas concesiones del espacio público hacia empresas privadas perjudican enormemente el control del poder público sobre sus redes, que parece haber perdido potestad sobre el diseño de los servicios urbanos y sobre el control del subsuelo de sus ciudades. Cómo puede el Gobierno controlar las infraestructuras de servicios públicos si ha transferido su propiedad al poder privado de las grandes corporaciones?

A nuestro parecer, la gestión que hasta ahora ha ejercido la administración en la ordenación del espacio público en superficie debería ser transferida en igualdad de condiciones al espacio público enterrado, lo que nos conduciría a entender las ciudades modernas como un sistema de capas con igual prioridad de gestión: nivel aéreo, nivel superficial y nivel subterráneo. En este escenario, la mejora de las redes de servicios sería mucho más sencilla y ello posibilitaría aumentar la calidad de los niveles de servicio ofrecidos y las sostenibilidad del conjunto. En este sentido, basta fijarse en el concepto de Herce & Magrinyà3, según el cual una red infraestructural se puede diferenciar 5 niveles: el trazado, la red de soporte, la funcionalidad o servicio, el modo de regulación y la cobertura ofrecida. Atendiendo a ello, lo más lógico sería mantener bajo control público el trazado y el modo de regulación, así las empresas privadas que quisieran explotar el servicio deberían encargarse de las mejoras puntuales de la red soporte y de garantizar la funcionalidad del servicio para maximizar la cobertura. Esto podría realizarse mediante el pago de un canon al Estado como propietario de la línea, que a su vez se podría reinvertir en la propia infraestructura.

Actualmente, el resultado de esta cesión en la gestión de las redes de servicios ha llevado a un modelo de servicios urbanos donde las propias compañías gestoras definen las necesidades y las características de las redes de nueva implantación. Ello perjudica enormemente los programas de urbanización que se llevan a cabo, limitando la posibilidad de mejora de los sistemas actuales y conduciendo a diseños repetidos que poco tienen que ver con los avances tecnológicos que se están llevando a cabo en este campo.

Nos movemos en un territorio donde las compañías gestoras cabalgan sin prácticamente ataduras ni normativas que las regulen. Son ellas mismas quienes definen las especificaciones técnicas según sus necesidades, sometiendo a las administraciones públicas a acatar sus decisiones. Y en este contexto, parece ser que el poder público se dedica a dar cada vez más poder para que así continúe. Prueba de ello es la aprobación de la nueva ley de Telecomunicaciones en España4, por ejemplo, que permitirá a las compañías de telefonía instalar antenas de telefonía móvil en cualquier azotea que crean necesario sin que ni la comunidad de vecinos ni el ayuntamiento puedan hacer nada al respecto.

En este contexto, quien es el propietario real del subsuelo de nuestras ciudades? Qué gobernabilidad pueden ejercer las administraciones públicas sobre éste? Hasta qué punto los técnicos municipales tienen autoridad para planificar las redes de servicios de sus ciudades?


Notas

1 VÁZQUEZ MATILLA, F. Régimen Jurídico del Subsuelo en España. Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídica de la UNAM.
2 Véase González Varas, S., Urbanismo y ordenación del territorio, 5ª. Ed., Cizur Menor (Navarra), Aranzadi, 2009, p. 285. quien sostiene igualmente que existe un consenso generalizado en que a pesar del creciente e indiscutible interés jurídico, social y económico, el subsuelo está deficientemente regulado a todos los niveles.
3 Herce Vallejo, M., & Magrinyà, F. (2002). La ingeniería en la evolución de la urbanística. Barcelona: UPC.
4 Véase Proyecto de Ley General de Telecomunicaciones (121/000062) presentado el 18/09/2013, que actualiza la Ley 32/2003, de 3 de noviembre de 2003, General de Telecomunicaciones. 


Acerca de los autores

Eduard J. Alvarez Palau es ingeniero de Caminos, Canales y Puertos especializado en Urbanismo. Doctorando en Ingeniería e Infraestructuras de Transporte. Ex-profesor asociado en la ETSECCPB-UPC. Vinculado a los grupos de investigación EXIT (UPC) y Territori i societat (UdL).

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Mireia Hernández Profesora consultora en el programa de posgrado de Gestión de la Ciudad en la especialización de Territorio e Infraestructuras.

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Sobre el autor

Profesora colaboradora en la asignatura Territorio, infraestructuras y servicios urbanos del Máster Universitario de Ciudad y Urbanismo. Ingeniera de Caminos, Canales y Puertos. Directora de proyectos en PCE Engenharia (Río de Janeiro).
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